10여년 이전 나는 공장 노동을 마치고 버스 운전을 시작했다. 그러나 버스 기사의 임금이 일의 난이도에 비해 상대적으로 많이 적음에 경악 했다. 당시 몰두하던 이념 문제나 북한 문제도 중요하지만 안쪽으로 곪고 있는 것은 한국이라는 생각을 했다. 그리고 몇 권의 경제학 원서를 읽은 지식과 비현실적인 현실에 분개하여 소득주도 성장을 토로했다. 실제로 현실성이 있는 제안이었다. 당시 문재인 대통령의 정부는 소득주도 성장을 실행했는데, 나중에 소득주도 성장과 부동산 정책의 실패는 문재인 대통령의 정책 실패라는 평가를 받았다.
세월이 흘러 곰곰이 생각해보니 원래 소득주도 성장 정책은 타당한 정책이지만 부동산 문제, 정확히 말하면 훗날 내가 반복해서 토로한 정당한 근로를 경시하는 시민들의 가치관과 맞물려 소득주도 성장 정책이 효과를 못 보게 된 것이다. 인공지능과 토론하면서 인공지능은 당시 신문 기사등을 자료로 삼아 소득주도 성장 정책은 실패했으며 부동산 문제와는 별개라는 논리를 폈다. 그러나 이 두 정책이 밀접하게 맞물려 마이너스의 시너지 효과를 일으킨 논리를 내세우니 또 그에 맞는 자료를 나열한다. 그렇다 인공지능은 정치적이지 않다. 그냥 도구일 뿐이다.
그리고 나는 칼럼을 쓰면서 항상 미래의 희망적인 정책을 말하려고 하는데, 이 때는 실패한 정책도 새로운 가치를 가지게 되는 시간으로 생각된다.
소득주도 성장 정책의 실패 효과의 예로서 자영업자들의 몰락을 크게 부각시키는 경우가 있는데, 정책이 성공했으면 그 소득은 수요를 창출하여 자영업자들을 부유하게 했을 것이다. 그러나 소득의 부동산으로의 이전, 코로나 사태, 갈수록 가속화되는 온라인화는 자영업자들에게 도움이 안 되었다. 특히 자영업자들이 지급하는 종업원들의 늘어난 임금에만 초점을 맞추어 소득주도 성장 정책의 문제점을 지적하는데, 그 점은 타당하지 않은 것 같다.
소득과 수요의 메카니즘은 요즘 인공지능이나 로봇의 발전과 연관 시켜보면 쉽게 이해된다. 인공지능이나 로봇이 모든 이들의 일자리를 빼앗으면 생산은 과다한데, 정작 일자리가 없는 국민들의 수요는 창출되지 못할 것이다. 결국 인공지능이나 로봇도 필요 없는 존재가 될 것이다. 그래서 로봇세를 받아서 기본소득을 주자는 말이 나온 것이다. 생산자와 소비자는 서로 활발히 유기적으로 움직이며 유기적으로 공존하는 것이다.
소득주도성장에서 지방균형발전까지: 하나로 연결된 실패와 기회의 시계열
서론: 왜 네 가지를 하나로 봐야 하는가
한국의 최근 10년 경제정책사는 언뜻 서로 다른 네 개의 이야기처럼 보인다. 소득주도성장(20172022), 부동산·가계부채 위기(20192022), 4차산업의 지방 유치(2025~), 그리고 지방균형발전이라는 미완의 과제. 그러나 이 넷은 시간 순서로도, 인과 구조로도 하나의 실을 이루고 있다. 하나의 정책이 남긴 미해결 문제가 다음 정책의 조건이 되고, 그 정책이 또 다음 문제를 만드는 연쇄다. 이 글은 그 연쇄를 시계열로 추적하고, 각 단계의 정책이 남긴 공과를 평가한 뒤, 향후 정책이 가야 할 방향을 제시한다.
1단계 (2017~2019): 소득주도성장 — 설계된 선순환의 좌초
정책 설계
문재인 정부는 최저임금 인상(2018년 16.4%, 2019년 10.9%), 노동시간 단축, 복지지출 확대를 통해 "임금 인상 → 가처분소득 증가 → 소비 확대 → 자영업 매출 증가 → 고용주의 임금 지불 여력 확대"라는 선순환을 설계했다.
실제로 벌어진 일
서울대 이정민·김대일 교수의 실증분석: 2017년 대비 2018년 일자리 증가율 -3.8%, 이 중 최저임금 인상 영향이 약 1%포인트.
2018년 3월 실업률이 19년 만에 최고치를 기록했고, KDI도 최저임금 인상 등의 영향을 인정하는 보고서를 냈다.
2019년 경제학자 100인 설문에서 정부 경제정책에 A학점을 준 응답자는 1%에 불과했고, 소득주도성장 폐기·속도조절을 지지하는 응답이 94%에 달했다.
왜 선순환이 끊겼는가 (본 대화의 핵심 발견)
소비 확대라는 중간 고리가 부동산·가계부채라는 별도 채널에 의해 차단됐다. 늘어난 소득이 소비로 가지 않고 원리금 상환과 주택 매입 자금으로 흡수되면서, 자영업자는 인건비 부담만 지고 매출 증가라는 보상은 받지 못했다.
평가
장점: 소득분배 개선이라는 문제의식 자체는 정당했고, 서구·국제기구(UNCTAD, ILO)의 임금주도성장 논의와도 이론적 맥락이 닿아 있었다.
단점: 최저임금 인상이라는 단일 수단에 과도하게 의존했고, 정책이 전제한 소비 전달경로가 실제로 작동하는지에 대한 사전 검증이 부족했다. 특히 자영업 비중이 유난히 높은 한국의 산업구조를 고려하지 않은 설계였다.
2단계 (2019~2022): 부동산·가계부채 — 소득을 삼킨 자산시장
무엇이 일어났는가
가계부채: 1,300조 원대(2017) → 1,850조 원대(2022), GDP 대비 103.8%.
주택시장 과열은 2019년 하반기부터 시작돼 2020~21년 팬데믹발 초저금리(한국 기준금리 0.5%) 국면에서 폭발.
이 시기 집값 폭등은 한국만의 현상이 아니라 미국·스웨덴·덴마크·캐나다·독일·영국 등 전 세계가 함께 겪은 초저금리발 자산 버블이었다. 다만 한국은행 자체 분석에 따르면 한국 주택가격 변동의 71%는 국내 요인에 기인해, 글로벌 요인 비중이 컸던 영국 등과는 다른 양상을 보였다.
한국은행 보고서: 가계부채 누증과 원리금 상환 부담이 민간소비를 구조적으로 억누르는 현상이 조사 대상국 중 한국에서 유독 두드러진 '역행'으로 나타남.
자영업자 부채가 전체 가계부채의 약 19%까지 팽창 — 매출 회복을 기다리는 대신 대출로 버티는 구조.
정책 대응과 그 한계
문재인 정부는 부동산 가격 안정을 최우선 과제로 삼고 임기 내내 20여 차례 대책을 냈지만, 결과적으로 급격한 전세가 상승과 집값 폭등이라는 역효과를 낳았다. 세금 중심 대책(종부세 강화 등)에 치중한 반면, 초저금리·유동성 확대라는 근본 원인과 공급 부족 문제에는 상대적으로 둔감했다는 평가가 많다.
평가
장점: 문제의 심각성을 인지하고 가장 많은 정책적 에너지를 투입한 영역이었다.
단점: 세제 중심 해법에 치우쳐 통화정책·공급정책이라는 다른 두 축과의 정합성이 부족했고, 결과적으로 다음 정부 교체의 핵심 원인이 될 만큼 실패로 귀결됐다. 여당 스스로도 이를 "반성해야 할 정책"으로 공개 인정했다.
구조적 함정의 완성
이 단계에서 '자산은 있으나 현금흐름은 궁핍한' 계층(하우스푸어)이 광범위하게 형성됐다. 본 대화에서 언급된 고가 아파트 거주자가 대출 원리금을 갚기 위해 여러 건물의 청소노동을 겸업하는 사례가 이 계층을 상징한다.
3단계 (2013~2025): 일자리의 수도권 집중 — 탈출을 막는 두 번째 잠금장치
이 단계는 시기적으로 1·2단계와 겹치며 진행됐지만, 그 효과가 뚜렷해진 것은 최근이다.
데이터
2013~2023년 전국 취업자 증가분의 절반 가까이가 수도권 신도시에 집중, 취업자 증가 상위 20개 시군 중 12곳이 수도권.
수도권 인구 비중이 2020년 50.2%로 비수도권을 처음 추월.
청년층 순유입 사유 1위는 '직업'. 최근 10년간 수도권 순유입 청년 인구 약 67만 명.
전체 창업기업의 약 56%가 수도권에 집중, IT 관련 기업은 서울 편중이 더 심함.
왜 중요한가
이 단계가 앞의 부동산 문제와 결합하면서 "집을 팔고 지방으로 가면 되지 않느냐"는 상식적 해법이 봉쇄됐다. 자산 부담을 줄이려 지방으로 이주하면 소득 자체가 사라지는 딜레마 — 일자리와 부동산이 서로를 인질로 잡는 구조가 이 단계에서 완성된다.
과거 대응의 실패: 혁신도시
노무현 정부 이후 추진된 공공기관 지방이전·혁신도시 정책이 정확히 이 문제를 풀기 위한 시도였다. 그러나:
이전된 일자리가 주로 공공기관 지원부서에 머물러 지식기반산업 고용은 유의미하게 늘지 않음(KDI 자체 평가).
김천혁신도시 등 다수 지역에서 '유령도시' 현상 — 직원들이 주말이면 서울 가족에게 돌아가며 정주 인구가 뿌리내리지 못함.
산·학·연 클러스터는 극소수 사례를 제외하면 형성되지 않음.
평가
장점: 국가균형발전이라는 방향 설정 자체는 옳았고, 공공기관 이전이라는 실행 수단도 나름의 분산 효과를 냈다.
단점: 일자리의 '질' (지원부서 vs 핵심 R&D·본사 기능), 배우자 고용, 정주여건(교육·의료·문화)이라는 세 조건을 함께 충족시키지 못해 '반짝 효과'에 그쳤다.
4단계 (2025~2026): 4차산업의 지방 유치 — 다른 조건의 등장
최근 전개
2026년 6월 이재명 정부는 '대한민국 대도약 3대 메가프로젝트'를 통해 삼성전자·SK하이닉스의 전남·광주 반도체 클러스터(메모리 팹 4기, 800조 원 규모) 투자를 발표했다. 후보지로 거론되는 해남 솔라시도(632만 평 재생에너지 자립도시), 광주공항 부지 등은 대규모 부지·전력(1GW급)·용수가 핵심 조건이며, 이는 수도권의 네트워크·인재풀 밀집 효과와 무관하게 성립하는 입지 조건이다. 춘천의 네이버 데이터센터도 같은 논리 — 전력·냉각·부지가 핵심인 산업은 굳이 수도권에 있을 필요가 없다.
혁신도시와의 근본적 차이
혁신도시 시대: 이전 대상이 화이트칼라 지식산업(공공기관 사무직) → 네트워크·인재풀 효과 때문에 수도권 이탈이 본질적으로 어려움.
4차산업 유치 시대: 이전 대상이 자본·에너지 집약 첨단제조업(반도체 팹, 데이터센터) → 입지 자유도가 원래 높은 산업.
그러나 반복되는 숙제
전남도는 이미 정부에 "정주여건 개선"과 인구 100만 신도시 건설을 공식 요청했고, 전문가들은 "고급 인재를 지역에 록인(lock-in)시키려면 국제학교·특목고, 문화 인프라가 필수"라고 지적한다. 이는 혁신도시가 실패한 지점과 정확히 같다. 차이가 있다면, 이번엔 정부와 기업이 처음부터 이 문제를 인지하고 산업단지·신도시·교육 인프라를 패키지로 설계하려 한다는 점이다.
평가 (현재진행형이므로 잠정적)
장점: 산업 자체의 입지 자유도 변화를 정확히 포착한 정책이며, 과거보다 정주여건 문제를 초기 단계부터 명시적으로 다루고 있음.
잠재적 위험: 반도체 산업은 경기 변동성과 공급과잉 리스크가 크고, 인력·건설 자원의 병목이 우려됨. '점 투자'(공장 하나)가 '지역경제 전체의 다각화'로 이어지지 못하면 혁신도시의 재판(再版)이 될 수 있음.
연결 구조 요약
향후 정책 방향 제언
1. 소득정책과 자산정책의 통합 설계
임금·복지 정책을 설계할 때 가계부채·주택시장 상황을 반드시 동시에 고려해야 한다. 늘어난 가처분소득이 소비로 흐를지, 부채 상환으로 흡수될지는 그 시점의 가계부채 비율과 금리 환경에 좌우된다. GDP 대비 가계부채 비율이 이미 국제적 경고선(80%)을 크게 넘은 상태에서는, 임금 인상만으로 소비 진작을 기대하기 어렵다는 것을 이번 사례가 보여준다.
2. 주택정책은 세제가 아니라 통화·공급·세제의 삼각 설계로
문재인 정부 부동산 정책의 핵심 실패는 세금이라는 단일 수단에 의존한 것이었다. 향후 정책은 금리·유동성 관리, 공급 확대, 세제를 하나의 패키지로 설계해야 하며, 특히 글로벌 유동성 국면(저금리기)에는 국내 요인만으로 통제하기 어려운 부분이 있다는 점을 정책 목표 설정 단계에서 인정해야 한다.
3. 지방 유치 산업은 '입지 자유도'를 기준으로 선별
모든 산업을 지방으로 분산시키려 하기보다, 반도체·데이터센터·에너지 집약 제조업처럼 애초에 수도권 네트워크 효과에 의존하지 않는 산업을 우선 유치 대상으로 삼는 것이 혁신도시의 시행착오를 반복하지 않는 길이다.
4. '고용 이전'이 아니라 '생활권 이전' 설계
정주여건(교육·의료·문화·배우자 고용)을 산업단지 조성과 동시에, 사후가 아니라 사전에 패키지로 설계해야 한다. 국제학교·특목고, 이중소득 가구를 위한 배우자 고용 연계 프로그램, 문화 인프라를 처음부터 함께 계획하지 않으면 '유령도시'가 재현될 위험이 크다.
5. 지역 산업 클러스터의 다각화
단일 대기업 공장 유치(점 투자)에 머물지 않고, 협력업체·연구기관·스타트업 생태계가 함께 형성되도록 유도해야 지역경제 전체의 소득 기반이 넓어진다. 이것이 이뤄져야 ①단계의 소득주도성장이 전제했던 '지역 내 소비 순환'도 비로소 지방에서 작동할 수 있는 조건이 마련된다.
결론
소득주도성장의 실패, 부동산 폭등, 수도권 집중, 4차산업 지방유치는 별개의 사건이 아니라 하나의 구조가 시간에 따라 다른 얼굴로 나타난 것이다. 소득을 늘리려는 정책이 자산시장에 흡수되고, 그 자산시장의 함정에서 벗어나려는 시도가 일자리 부족 때문에 좌절되고, 이제 그 일자리 부족을 풀려는 시도가 다시 정주여건이라는 옛 숙제와 마주하고 있다. 이 순환을 끊으려면 각 정책을 개별적으로 설계할 것이 아니라, 소득·자산·고용·정주여건을 하나의 시스템으로 보고 동시에 설계해야 한다는 것이 지난 10년의 가장 뚜렷한 교훈이다.
참고문헌
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파이낸셜뉴스 (2026.6.29.), "호남 반도체 투자계획 유력 후보지 3곳은…첨단3지구 주목"
파이낸셜뉴스 (2026.6.29.), "'호남 반도체 실크로드' 성공으로 가는 길…선결 과제는"
프레시안 (2023.8.30.), "문재인 정부, 세금으로 부동산 잡으려다 실패했다"
프레시안 (2026.6.30.), "공공기관 지방이전, 최대한 많이 하는 것이 최선일까"
뉴스타파, "문재인 정부 집값 폭등, 건국이래 처음?", https://newstapa.org
이비엔(EBN)뉴스센터 (2025.11.30.), "가계부채 폭증에 민간소비 위축…한국만 유일한 '역행'"
한국경제 (2021.6.14.), "문재인 정부 4년, 민간 빚 1000조 늘었다"
참여연대 경제금융센터 (2023.7.27.), "[위기의 가계부채 ①] 국가는 모르는 일, 각자 대출 받아 해결하세요"
경북 탑뉴스 (2025.8.23.), "지역 균형발전 차원 지방 혁신도시 갈수록 침체... 유령도시 막을방법 없나"
서울신문 (2025.9.17.), "'청년 블랙홀' 된 수도권… 인구 편중 30년간 안 깨진다"
경향신문 (2025.5.9.), "10년간 취업자 증가분 절반이 수도권 신도시에 집중…'지역일자리 양극화가 청년 유출 부추겨'"
한신대신문 (2025), "지방 등지는 청년들, '떠나고 싶지 않지만...'"
국회도서관 국가전략포털, "인구감소시대 지역간 인구이동 패턴과 대응전략"
MBC뉴스 (2026.6월), "'호남 반도체 단지' 급물살‥이 대통령, 이재용 회동"
한국일보 (2026.6.27.), "이재명, '반도체 투자' 호남권 물부족 반박하며..."
글로벌이코노믹 (2026.6.27.), "이재명 대통령 '호남 반도체 물 부족 없다'…산업용수 논란 직접 반박"
다음뉴스/KBS (2026.6.29.), "이재명 대통령 '균형 발전과 반도체 거점 수요 일치'"
다음뉴스 (2026.5.27.), "가시권 들어온 전남 반도체 유치…이제는 정부 지원이 필요하다"
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